Demokracie je vláda pravidel, nikoli vláda většiny. Většina může schválit i velmi nedemokratické návrhy. Bylo tragickým omylem myslet si, že většina není ničím omezena. Vedlo to k vytvoření kmotrovsko-mafiánského prostředí v politických stranách. Protože je možné nakoupit si mrtvé duše – za peníze, za různé výhody, za funkce či možná dokonce za bezúročnou přátelskou půjčku jak se ukazuje, je možné nakoupit si většinu. Většina znamená moc, moc umožňuje rozdělovat státní zakázky a také zvyšovat daně, aby na zakázky bylo.

Ale i většina musí ve vlastním zájmu respektovat určitá pravidla. A není to jenom jednací řád! Existují pravidla, která nevyplývají ani z Ústavy, ani z nějakého zákona, ale vyplývají z pouhé odpovědnosti a slušnosti.

Před několika dny jsem zaslechl, že poslanci hodlají navrhnout znovu jistý zákon, který v Senátu neprošel. Napodruhé prý zaručeně projde, ujišťují. Předsedové klubů prý zaručeně přivedou své poslance a senátory k hlasování.

Jak tomu má občan rozumět? Parlamentní systém je přece založen na nedokazatelném téměř transcendentním předpokladu, že když řekněme dvě stě zákonodárců reprezentuje každý své voliče a když si v rozpravě naslouchají a porovnávají váhu argumentů, když potom na nějaký návrh použijí stanovenou proceduru jednacího řádu, dospějí k výsledné podobě zákona, která jakoby zázrakem bude kompromisem přijatelným pro naprostou většinu občanů.

Když ovšem vůle občanů vyjádřená prostřednictvím volených zástupců dospěje k názoru, že nějaký návrh zákona nemá být schválen, je docela opovážlivé předkládat stejný či podobný návrh znovu. V mnoha parlamentech je to dokonce po dobu tří či čtyř let nepřípustné. Náš jednací řád z roku devadesát předpokládal, že zákonodárci budou slušní lidé a tak jim to nezakázal.

Jenže dnes dobře víme, že poslanci si nenaslouchají, že nesledují jednání, že často vůbec nevědí, o čem hlasují, že nepřemýšlejí nad přednesenými argumenty. Přesto stále věříme, že platí zmíněný nedokazatelný předpoklad demokracie. Výsledné zákony považujeme za platné, protože byly formálně schváleny.

Když připustíme, že hlasování není obrazem demokraticky vyjádřené vůle voličů, končí tím i naše víra v platnost demokratického tajemství. Co když zákonodárce nezajímají názory voličů? Co když neposlouchá rozpravu? Co když zastupuje jen sám sebe?

Když se jednou jedinkrát připustí, že nějaké hlasování dopadlo náhodou jinak, než jak mělo, není tím zpochybněno jen to jedno hlasování. Může-li jedno jediné hlasování podléhat náhodným vlivům – někdo se špatně vyspal, někdo moc pil, někdo měl cestou nehodu, někomu hlasování nepřipadalo důležité, někdo nevěděl, o čem se hlasuje, někdo neuměl obsluhovat hlasovací zařízení – pak automaticky vzniká otázka, zda náhodným vlivům nepodléhala také jiná hlasování, při kterých byly třeba schváleny jiné zákony. Když se jednou jedinkrát připustí, že nějaké hlasování záviselo na náhodných vlivech, jsou tím zpochybněny všechny zákony!

Proto mají mít zákonodárci dobré platy, dobré podmínky k práci, imunitu, odborný servis, vlastní knihovnu, poštovnu, asistenty a všechno další – abychom mohli věřit, že jejich hlasování nikdy nepodléhalo náhodám. Bude-li Parlament v jednom volebním období hlasovat podruhé o stejné věci, přestávají platit všechny zákony. 

K čemu vlastně jsou zákony? Jsou to pravidla, která mají být neměnná a dlouhodobě platná, jelikož mají vytvářet stabilní a předvídatelné prostředí pro každého občana. Nedůležité detaily, které podléhají změnám, se zpravidla nedávají do zákonů, ale jsou regulovány vládním nařízením nebo vyhláškou.

Naše praxe je však jiná. Některé zákony se mění i desetkrát do roka. Některé zákony se novelizují dříve, než nastala jejich účinnost. Někdy se schválí nový zákon, ale ještě dříve, než začne platit, musí se kvůli chybě novelizovat ten původní.

Ústava a ústavní zákony vyžadují ke schválení podstatně silnější většinu při hlasování, aby se často neměnily, aby platily desítky let. Jsou to základní principy, o které se opírá stát a občan by měl vědět, že když si jednou přečte Ústavu, do smrti ji nebude muset znovu číst.

V tomto volebním období již bylo podáno třináct návrhů na změnu Ústavy, třikrát Parlament změnu Ústavy schválil a pět dalších změn se projednává. Na co se můžeme spolehnout? Jaké jistoty ještě občan má? Změna Ústavy by mohla být oprávněná tak jednou za několik desetiletí. 

Přestupkový zákon se změnil v tomto volebním období třikrát. Trestní řád se změnil pětkrát, ale je již navržena další změna. Zákon o veřejných zakázkách se změnil třikrát – každá změna dává podvodníkům příležitost využít diskontinuitu k nové korupci. Trestní zákoník se v tomto volebním období sice změnil jen jednou, ale projednává se sedm dalších návrhů na přímou změnu, ve třech dalších případech se chystá takzvaná nepřímá novelizace. Podle čeho se máme řídit?

Kdyby řekněme dělníci v automobilce pracovali tak, že by jimi vyrobené auto potřebovalo ještě v záruční lhůtě servisní péči desetkrát za rok, nazýval by se jejich produkt zmetkem a majitel firmy by jim dramaticky snížil plat. A kdyby se to opakovalo, asi by je vyhodil. Když Parlament schválí zákon, který se v zápětí musí znovu změnit, je to také zmetek. V důvodové zprávě některých návrhů zákona se například dočteme, že „návrh odstraňuje nezamýšlené negativní důsledky poslední novelizace“. Jindy autor uvádí: „předmětem novely je změna některých ustanovení, která je nutné upravit s ohledem na komplikace, které vyvstaly v aplikační praxi v souvislosti s jejich výkladem“. Nebo se třeba dozvídáme, jaká je motivace zákonodárce: „S ohledem na potřebu urychleně napravit nedostatky vyvolané poslední novelou zákona …“ Nejsou to náhodou legislativní zmetky? Není to zpupnost a arogance? Není to svévole a výsměch voličům?

V listopadu loňského roku se novelizoval zákon o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením. V dubnu letošního roku se zákon mění znovu s odůvodněním, že v listopadu zákonodárci ‚přehlédli přechodná ustanovení‘ a způsobili tím jistou nespravedlnost.

Naše vlády se čas od času vychloubají tím, že způsobí legislativní smršť. Náš Parlament se zase chlubívá stachanovskými výkony, kolik stovek zákonů dokázal za rok změnit. Zdá se mi, že si poslanci a senátoři spletli své poslání. Jejich úkolem není napomáhat ke změnám v zákonech, ale změnám bránit. Teprve když vláda předloží Parlamentu i veřejnosti dostatečně pádné důvody, proč by se něco mělo měnit, a teprve když dokonale vyloží všechny důsledky, které může případná změna přinést, začne se Parlament návrhem zabývat. Parlament nemá zákony navrhovat, to je úkol vlády, parlament nemá zákony vylepšovat či opravovat, je-li v zákoně sebemenší chybička, má se vrátit vládě. Pokud nějaká vláda předloží opakovaně návrhy, ve kterých jsou chyby, měla by ztratit důvěru.

Ve dvacátých letech, když poslanci našli sebemenší chybičku třebas v důvodové zprávě přiložené k zákonu, neobtěžovali se podáváním pozměňovacích návrhů, ale vrátili předlohu vládě k přepracování s tím, že vláda je povinna předkládat ‚bezchybné předlohy zákonů‘. Úkolem zákonodárců není vylepšovat zákony, ale komunikovat se svými voliči a posuzovat, co návrh může způsobit. Posláním poslance je odhalit všechny nezamýšlené negativní důsledky návrhu dříve, než se návrh stane zákonem.

V převratných dobách po pádu komunismu a rozdělení federace poslanci navrhovali zákony, protože bylo zřejmé, že vláda nemůže stihnout tolik opravdu naléhavých změn. I tak vznikly z poslaneckých návrhů mnohé chyby. Dnes již nelze ospravedlnit provádění legislativních pokusů na živých lidech.  

Naše média dávají často prostor poslancům, kteří navrhnou zákon nebo podají pozměňovací návrh, jako by to byl smysl poslanecké práce. Je to smutné, protože by se jich měli novináři ptát: ‚To jste politicky tak slabí, že neumíte uložit vládě, aby návrh opravila? To se spokojíte s vládním návrhem, který má chyby? Zdá se vám, že má ministr málo úředníků, že děláte jejich práci? Nebo vás ministři přestali respektovat? Nestydíte se podávat tolik pozměňovacích návrhů? Zbývá vám čas na vaše voliče?‘

Jednou z nepsaných zásad je také to, že ‚neznalost zákona neomlouvá.‘ Zákony platí pro každého, i když je nezná. Nedávno jsem četl jistou knihu o demokracii v Lichtenštejnsku. Uvažuje se tam o tom, že by každý občan měl k osmnáctým narozeninám od státu obdržet kompletní tištěnou sbírku zákonů. Jestli chce stát, aby občan respektoval zákony, měl by je mít doma! To u nás je sbírka tak drahá, že si ji mohou dovolit jen bohatí právníci. Zákony se mění tak často, že jejich tištěná podoba nemá žádný smysl. Na Internetu najde občan jen některé zákony, navíc se uvažuje o zrušení volného přístupu k Internetu v knihovnách. To se pak nemůžeme divit, že máme nejpřeplněnější věznice v Evropě!

Jak zabránit legislativnímu kutilství zákonodárců? Co kdybychom zavedli pravidlo, že se sníží plat o tři procenta každému zákonodárci, který hlasoval pro opakovanou změnu téhož zákona v jednom volebním období. Připusťme, že jednou za volební období se může každý zákon změnit. Ale jenom jednou! Dvě komory Parlamentu máme od toho, aby byly zákony bezchybné. Musí-li se zákon měnit ještě jednou v tom samém volebním období, je to přece zmetek. Za výrobu zmetků si dělníci zaslouží trest.

Jenže to si naši zákonodárci nikdy neuzákoní – ke konci volebního období by totiž měli všichni záporné platy! 

Jiří Payne